2021年6月1日起新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》正式實施，標志著醫(yī)療器械注冊人備案人制度在全國范圍內的全面推行，將2017年以來在北京、上海、廣東等省市試點實施的醫(yī)療器械注冊人備案人制度提升到了一個新的發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年底，已有22個省共計391個注冊人2409個產(chǎn)品按照注冊人制度上市。新制度的全面落地實施，“松綁”醫(yī)療器械注冊證和生產(chǎn)證，產(chǎn)業(yè)分工的精細化和集約化，有效的釋放了政策的紅利，有力助推了我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。
新的醫(yī)療器械注冊人備案人制度模式打破了原有醫(yī)療器械注冊證和生產(chǎn)許可證必須為同一企業(yè)所持有的限制，允許經(jīng)批準上市的經(jīng)審評部門從科學性研判認為安全有效的產(chǎn)品跨省跨區(qū)域委托有條件的企業(yè)生產(chǎn)，打破了地域的限制。但同時，在新法規(guī)的監(jiān)管體系下，醫(yī)療器械注冊人依法承擔的權利義務貫穿于醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全生命周期，對醫(yī)療器械注冊人包括受托生產(chǎn)企業(yè)提出了更多更具體、更翔實的關于質量管理方面的要求，進一步夯實了企業(yè)的產(chǎn)品安全主體責任，推動企業(yè)進一步鞏固強化所生產(chǎn)醫(yī)療器械的安全、有效和質量可控性。
那么，醫(yī)療器械注冊人備案人制度全面實施究竟對醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管帶來了哪些變化？6月17日，國家藥品監(jiān)督管理局組織召開醫(yī)療器械注冊人委托生產(chǎn)調研座談會，邀請國內部分省市藥監(jiān)部門和醫(yī)療器械企業(yè)負責人進行面對面“云端”交流，總結經(jīng)驗、查找不足、助力發(fā)展。
法規(guī)體系建設加速完善
2017年，中辦、國辦兩辦發(fā)布《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，明確實施注冊人制度，國家藥監(jiān)局隨后在上海、廣東、天津等?。ㄊ校﹩幼匀酥贫仍圏c。2019年，《關于進一步擴大醫(yī)療器械注冊人制度試點工作的通知》發(fā)布，試點省份擴大到22個。2021年6月1日新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》實施，標志著注冊人制度在全國范圍內正式生根落地。
配套新修訂《條例》實施，國家局在2021年修訂發(fā)布了《醫(yī)療器械注冊管理辦法》《體外診斷試劑注冊管理辦法》，今年3月份又修訂發(fā)布了《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《醫(yī)療器械經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》，并第一時間配套發(fā)布了《關于加強醫(yī)療器械跨區(qū)域委托生產(chǎn)協(xié)同監(jiān)管工作的意見》、《關于發(fā)布醫(yī)療器械委托生產(chǎn)質量協(xié)議編制指南的通告》等一系列配套文件。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，我國已經(jīng)形成了以《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》為核心，13部配套規(guī)章、140余個配套規(guī)范性文件、490余份技術指導原則為支撐，較為完備的全生命周期監(jiān)管法規(guī)體系。
“我們從法規(guī)體系上進一步明確醫(yī)療器械注冊人、受托生產(chǎn)企業(yè)的責任和義務，明確醫(yī)療器械注冊人對上市醫(yī)療器械全生命周期的產(chǎn)品質量安全依法承擔責任要求。”國家藥監(jiān)局醫(yī)療器械監(jiān)管司王者雄司長介紹，從法規(guī)層面歸納起來有三個主要特點，即：醫(yī)療器械注冊人對所上市產(chǎn)品質量安全全面負責、受托生產(chǎn)企業(yè)對生產(chǎn)行為負責并接受注冊人的監(jiān)督、醫(yī)療器械注冊人所在地省級藥品監(jiān)管部門全面負責對醫(yī)療器械注冊人的監(jiān)督管理。
國家局還結合監(jiān)管實際，對原有的《醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)分類分級監(jiān)督管理規(guī)定》、《醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)分類分級監(jiān)督管理規(guī)定》進行了修訂，形成了《關于加強醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營分級監(jiān)管工作的意見》，目前正在面向社會公開征求意見。
“目的是綜合運用科學監(jiān)管、信用監(jiān)管和智慧監(jiān)管等手段，全方面多角度加強對醫(yī)療器械注冊人和受托生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管。”王者雄強調，要堅決杜絕監(jiān)管盲區(qū)、消除監(jiān)管漏洞，全面指導屬地監(jiān)管部門有效落實監(jiān)管責任，企業(yè)有效落實產(chǎn)品質量安全主體責任。
智慧監(jiān)管迎接跨區(qū)域委托生產(chǎn)
醫(yī)療器械注冊人備案人制度的要求，注冊人可以自行生產(chǎn)也可以委托生產(chǎn)。委托生產(chǎn)可以在集團或關聯(lián)公司內進行，也可以跨區(qū)域委托其他企業(yè)生產(chǎn)。從產(chǎn)業(yè)的角度來看，跨區(qū)域委托生產(chǎn)進一步打破了地域的限制，促進了資源的優(yōu)化配置。但，也打破了既往的監(jiān)管框架和模式，帶來新的挑戰(zhàn)。
跨區(qū)域的職責如何劃分？各省市監(jiān)管部門之間、各省市與國家局之間如何加強銜接？怎樣才能實現(xiàn)科學監(jiān)管、智慧監(jiān)管？作為國內首批試點城市的上海很有發(fā)言權。
上海市藥品監(jiān)督管理局副局長郭術廷介紹到，“針對醫(yī)療器械注冊人制度特點，上海局通過探索“守牢底線、追趕高線、緊抓重點、協(xié)同監(jiān)管”四舉措，努力提升上市后監(jiān)管能力。具體來說，守牢底線是要嚴控產(chǎn)品質量安全風險；追趕高線是指引入信用等級、第三方評價等社會資源開展創(chuàng)新監(jiān)管；落實注冊人全生命周期主體責任是始終緊抓的重點；最后是跨區(qū)域監(jiān)管方面，上海市主動協(xié)調，加強省局之間溝通，密切協(xié)作開展聯(lián)合檢查或委托檢查。”
2022年，北京市與上海市藥監(jiān)局密切配合，首家外埠注冊人落地北京市委托生產(chǎn)。北京市藥監(jiān)局副局長王厚廷介紹跨區(qū)合作經(jīng)驗：其實早在2019年，北京局組織制定《北京市醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》，允許在北京、天津、河北等21個省（自治區(qū)、直轄市）試點實施注冊人制度，探索開展區(qū)域合作。2020年，北京局聯(lián)合天津、河北兩省市局印發(fā)《促進京津冀醫(yī)療器械注冊人協(xié)同創(chuàng)新高質量發(fā)展的意見（試行）》，推動建立三地藥監(jiān)部門現(xiàn)場檢查結果互認、監(jiān)管資源共享機制，統(tǒng)一醫(yī)療器械注冊、生產(chǎn)環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查要點，統(tǒng)一監(jiān)管標準，共同解決監(jiān)管工作重點難點熱點問題，探索建立跨區(qū)域協(xié)同合作的醫(yī)療器械上市后監(jiān)管新格局。
“試點工作期間，我局同意55家注冊人開展試點工作，涉及首次注冊委托生產(chǎn)、變更注冊委托生產(chǎn)、集團內部委托生產(chǎn)、CDMO受托生產(chǎn)、跨省委托生產(chǎn)等多種情形，20家注冊人62個產(chǎn)品通過注冊人制度上市，涉及京津冀和重慶、湖南、山東等地區(qū)。2022年我局加強與天津、四川、上海、河北等省市藥監(jiān)局溝通，密切協(xié)作開展檢查，明確檢查要求，受托完成5家注冊人質量管理體系現(xiàn)場核查，委托開展2家注冊人質量管理體系現(xiàn)場核查，及時互通檢查信息。”王厚廷說。
廣東省是國內醫(yī)療器械注冊人制度第二個試點省份，廣東省藥監(jiān)局副局長嚴振介紹：廣東省藥監(jiān)局按照“依法依規(guī)推進、全程風險可控、對接國際規(guī)則、可復制可推廣”的基本原則，以“落實注冊人主體責任，強化事中事后監(jiān)管，加強社會共治”為目標，強化制度建設，透明決策過程，科學風險管控，牢牢守住質量安全底線。“我們組織各級監(jiān)管人員，檢驗檢測、審評、監(jiān)測等技術支撐部門，行業(yè)協(xié)會組織、行業(yè)專家、企業(yè)代表等多方力量召開風險研判會，科學研判處置質量安全風險，力爭把風險消滅在萌芽狀態(tài)。同時，根據(jù)監(jiān)管工作實際，研究注冊人在委托生產(chǎn)、經(jīng)營、使用各環(huán)節(jié)監(jiān)管的新動態(tài)、新變化，以數(shù)據(jù)分析為基礎開展風險研判，從相關試點產(chǎn)品在檢驗檢測、審評、不良事件監(jiān)測、案件查辦等工作中的醫(yī)療器械質量安全風險、監(jiān)管工作機制進行分析，對生產(chǎn)、經(jīng)營、使用各環(huán)節(jié)安全形勢進行研判，及時指導各有關單位有效防控風險。”嚴振說。“截至2022年6月1日，廣東省現(xiàn)有54家企業(yè)132個產(chǎn)品（二類品種123個，三類品種9個）按照醫(yī)療器械注冊人制度獲準上市。”
湖南省自試點工作實施以來，企業(yè)申報熱情高漲，截至2022年4月30日，共有250家注冊人企業(yè)1769個品種，81家受托企業(yè)參與注冊人制度工作。對于湖南省的主要做法，湖南省藥監(jiān)局副局長彭旭明總結為“五個結合”：深化改革和注冊人制度試點相結合，高位推進和廣泛宣傳相結合；促進發(fā)展與確保安全相結合；整體推進與突出重點相結合；完善體系與提高能力相結合。在試點過程中，湖南試點品種數(shù)量增長迅速，試點區(qū)域全面覆蓋，試點品種類型豐富，覆蓋了醫(yī)療器械注冊的各種類型和情形，同時突出注冊人制度在重點企業(yè)、重點園區(qū)、重點產(chǎn)品的不同作用，受托企業(yè)要求生產(chǎn)許可和品種對應，受托平臺須建立完善的質量管理體系，同時加大對注冊人初期服務力度，充分發(fā)揮注冊人制度促進資源優(yōu)化整合的優(yōu)勢，充分釋放醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展活力。
企業(yè)創(chuàng)新如雨后春筍
17日召開的調研座談會共邀請了5家企業(yè)參加，這5家企業(yè)中既有純醫(yī)療器械注冊人企業(yè)、也有純受托生產(chǎn)的企業(yè)、還有既是注冊人委托生產(chǎn)也接受其他企業(yè)受托生產(chǎn)的企業(yè)，可謂來源多種多樣，具有典型代表性。在會上，與會的5家企業(yè)紛紛講述了醫(yī)療器械注冊人制度實施以來企業(yè)和行業(yè)的變化。
2018 年1 月，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局批復同意《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》。2019年，聯(lián)影醫(yī)療在江蘇省藥監(jiān)局和上海市藥監(jiān)局的指導下，完成了我國首個醫(yī)療器械注冊人制度跨省試點案例。
“迄今為止，按照江蘇省醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施指南（試行），公司共有5款產(chǎn)品通過注冊人制度實現(xiàn)受托生產(chǎn)，累計生產(chǎn)超千臺。”聯(lián)影（常州）醫(yī)療科技有限公司質量副總裁汪淑梅在調研會議上表示，“這項制度有利于我們從集團層面進行資源整合和戰(zhàn)略布局：委托方能夠繼續(xù)專注于產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、市場拓展和質量持續(xù)改進，受托方能夠充分發(fā)揮其智能制造的區(qū)位優(yōu)勢，更加科學合理地進行醫(yī)療器械全生命周期管理，使得我們各自可以專注在自己的優(yōu)勢資源和技術，做到“因為專注而專業(yè)”，從而避免企業(yè)資源重復投入，提升企業(yè)綜合競爭力，實現(xiàn)集團戰(zhàn)略協(xié)同的高效發(fā)展。”
奧泰醫(yī)療系統(tǒng)有限責任公司管代、副總裁張仲謙也有同感，他介紹：委托生產(chǎn)可以給現(xiàn)在的生產(chǎn)場地騰出更多的空間用于研發(fā)和生產(chǎn)新產(chǎn)品，而對于企業(yè)優(yōu)勢生產(chǎn)項目則可以接受其他企業(yè)的委托，如該公司就成功受托研發(fā)和受托生產(chǎn)1.0T磁共振成像系統(tǒng)?，F(xiàn)在公司既做注冊人也做受托方，可以充分利用注冊人制度改革紅利，參與實施委托生產(chǎn)、受托設計、受托生產(chǎn)等多種形式的落地項目。
北京愛康宜誠醫(yī)療器材有限公司董事長張朝陽認為：“通過注冊人制度，優(yōu)化了集團公司間的資源配置，在取得良好經(jīng)濟效益的同時，也為廣大患者使用高性價比的國產(chǎn)產(chǎn)品貢獻了力量。”
青島達芬奇科技有限公司是一家公司研發(fā)的無托槽隱形正畸矯治器的科技公司。達芬奇科技公司總經(jīng)理、管代王凱介紹，受益于醫(yī)療器械注冊人制度的實施，公司主要產(chǎn)品無托槽隱形正畸矯治器已于2020年8月取得第二類醫(yī)療器械注冊證。公司建立了包含正畸臨床團隊、醫(yī)學設計團隊、軟件研發(fā)團隊以及客戶服務團隊在內的組織架構體系，對產(chǎn)品全生命周期全面負責，但公司并不自己進行生產(chǎn)。產(chǎn)品完全委托山東滬鴿口腔材料股份有限公司生產(chǎn)，公司與受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托合同和質量協(xié)議，定期對其開展質量管理體系評估和審核。
據(jù)悉，近幾年來國家藥監(jiān)局和各省藥監(jiān)局篤行不怠，緊緊圍繞監(jiān)管職責、積極實踐探索科學監(jiān)管、智慧監(jiān)管，堅持“守質量安全底線、促產(chǎn)業(yè)發(fā)展高線”，著力加強注冊人備案人，特別是跨區(qū)域生產(chǎn)注冊人及受托生產(chǎn)企業(yè)的質量安全監(jiān)管工作，取得了積極成效。在對有關注冊人和受托企業(yè)法人代表、企業(yè)負責人和管理者代表“關鍵少數(shù)人員”等大力加強法規(guī)宣貫的同時，始終將質量安全監(jiān)管作為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本前提。2021年以來，國家局連續(xù)部署開展醫(yī)療器械質量安全風險隱患排查整治工作，并連續(xù)兩年將醫(yī)療器械注冊人和委托生產(chǎn)企業(yè)，特別是注冊人跨省委托、多點委托生產(chǎn)企業(yè)的質量安全情況列為風險隱患排查整治的重點關注內容，要求企業(yè)對照質量管理體系的要求深入開展自查，要求地方省局結合企業(yè)自查情況有針對性的開展監(jiān)督檢查，切實消除風險隱患，保障注冊人制度下上市產(chǎn)品的質量安全。
